Opublikowano: 19 lutego 2014

W dzisiejszej „Rzeczpospolitej” krytyczna opinia Pani Poseł Krystyny Pawłowicz o projekcie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym sporządzonym przez samych sędziów Trybunału sprzecznie z Konstytucją. Zachęcamy do przeczytania.

http://www.rp.pl/artykul/1088018-Sedziowie-we-wlasnej-sprawie.html

 

dr hab. Krystyna Pawłowicz

prof. WSAP

poseł Prawa i Sprawiedliwości

  

SĘDZIOWIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO NAPISALI SAMI DLA SIEBIE USTAWĘ SPRZECZNĄ Z KONSTYTUCJĄ

(uwagi o projekcie ustawy o TK druk 1590)

 

            Projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 10 VII 2013 r. złożony do Sejmu przez Kancelarię Prezydenta RP opracowywali dla siebie przez ponad 2,5 roku sami sędziowie Trybunału, w tajemnicy, odmawiając udostępnienia informacji o swym projekcie zainteresowanym podmiotom i dziennikarzom. TK nadużywając swej pozycji i statusu sam też określił, iż jego projekt ustawy o TK jest „wewnętrznym dokumentem” Trybunału i nie ma obowiązku jego udostępniania opinii publicznej jako „informacji publicznej”. Wojewódzki Sąd Administracyjny do którego zainteresowani zaskarżyli to stanowisko Trybunału poparł jednak sędziów TK, czym wywołał krytykę pod adresem obu organów (TK i WSA) ze strony środowisk prawników („Iustitia”, media), ale też wątpliwości Krajowej Rady Sądownictwa.

            Sędziowie wysłali swój tajnie przygotowany, z nikim z zewnątrz niekonsultowany (ani ze środowiskami praktyki i nauki prawa) projekt do Kancelarii Prezydenta RP, który podjął inicjatywę ustawodawczą (druk oznaczono numerem 1590).

            Projekt nowej ustawy liczy 138 artykułów i jest o 45 artykułów dłuższy od obecnie obowiązującej.

            Projekt zarzuca bardzo wieloma propozycjami szczegółowymi (w części uzasadnionymi), wśród których ukryte są jednak rozwiązania poważnie, a nawet zasadniczo sprzeczne z Konstytucją, naruszające standardy demokracji, rażąco dyskryminujące prawników–posłów oraz profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych. Bezpodstawnie uprzywilejowuje się uniwersyteckie rady wydziałów prawa, podobnie jednostki PAN, PAU itp. w procedurach wyłaniania kandydatów na sędziów Trybunału. Projekt wyraźnie reprezentuje i zabezpiecza interesy niektórych tylko środowisk prawniczych, ograniczając jednocześnie w niezrozumiały sposób bierne prawo wyborcze innym grupom wysokokwalifikowanych prawników.

            W projekcie są propozycje naruszające zasady techniki prawodawczej. Np. kompetencje TK w art. 1 projektu zredagowano szerzej i odmiennie niż czyni to Konstytucja w artykułach 188 i 189. Zamiast jedynego poprawnego stwierdzenia, iż TK „wykonuje zadania określone w Konstytucji RP”, sędziowie–autorzy projektu dodali od siebie, na początku nowe (?), dodatkowe (?), niejasne zadanie, iż Trybunał „orzeka o hierarchicznej zgodności norm prawnych oraz wykonuje inne kompetencje określone w Konstytucji.” Jest to zabieg niedopuszczalny prawnie i poważnie wykracza poza umocowanie Ustawy Zasadniczej, gdyż niejasnym prawnie, doktrynalnym określeniem zmienia w istocie zadania Trybunału! Bo to oznacza, że obok (oprócz) zadań wyznaczonych konstytucyjnie, TK orzeka także o „hierarchicznej zgodności norm prawnych”. Ale jakich, których norm? Polskich z unijnymi czy tylko polskiego systemu prawnego? A może unijnych z polską Konstytucją (co akurat byłoby bardzo pożądane, ale wymagałoby uprzedniej, odpowiedniej zmiany Konstytucji)? O „zgodność hierarchiczną” norm prawnych z czym autorom chodziło? Z polską Konstytucją czy innymi jeszcze aktami, np. unijnymi?

Samo pojęcie „hierarchicznej zgodności prawa” jest w polskiej doktrynie bardzo dyskusyjne i łączy się z nim zasadniczo różne rozumienia, zwłaszcza po włączeniu Polski do UE. Niektórzy przedstawiciele nauki prawa oraz niektórzy sędziowie TK wdrażają do praktyki polskiego prawa antydemokratyczną, wewnętrznie sprzeczną koncepcję tzw. multicentryczności prawa. Jest to koncepcja sprzeczna z art. 8 i 87 a także z art. 91 Konstytucji, która lojalność hierarchii polskiego prawa (o której mowa w Konstytucji RP) zamienia na zasadę „multicentryczności prawa”, tj. nadania pierwszeństwa hierarchii norm prawa unijnego przez pokrętne uzasadnienie konieczności poddania się w pierwszym rzędzie hierarchii norm unijnych, którego rzekomą częścią składową ma być „korpus prawa polskiego”! (E. Łętowska)

            Polska Konstytucja jasno określa zadania TK i nie przewiduje żadnego niejasnego „orzekania o hierarchicznej zgodności norm”. Autorzy projektu dopuścili się więc niedopuszczalnego nadużycia konstytucyjnego, z czego z pewnością zdają sobie sprawę, gdyż ich obowiązkiem jako sędziów TK jest troska o ścisłą zgodność stanowionego prawa z Konstytucją RP.

            Projekt zbyt szeroko ujmuje nakaz wyłączenia sędziego TK z rozpoznawania sprawy, w której „wydał lub uczestniczył w wydaniu aktu normatywnego” będącego przedmiotem postępowania w Trybunale. Tak szeroko ujęty obowiązek wyłączenia jest oczywiście przesadny i nieuzasadniony. Wystarczającym zabezpieczeniem byłby nakaz wyłączenia się sędziego, który brał udział w postępowaniu legislacyjnym zaskarżonego do TK aktu jako autor (współautor) projektu lub sprawozdawca.

             Jednak najpoważniejsze – obok zmiany konstytucyjnego zakresu zadań Trybunału – zastrzeżenia do projektu dotyczą spraw ustrojowych TK. Autorzy proponują bowiem sprzeczny z demokratycznymi standardami sposób wyłaniania kandydatów na sędziów TK oraz podtrzymują niezgodny z Konstytucją sposób głosowania, tj. przyjmowania przez Trybunał orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty.

            Jak chodzi o procedurę powoływania sędziów TK, konstytucja przesądza, iż wybiera ich Sejm „spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Projekt ustawy nie może więc ograniczyć na żadnym etapie pełnego prawa Sejmu w tym zakresie, np. przez przyznanie jakiemuś podmiotowi prawa do współdecydowania o wyborze. Projekt może więc określić tylko procedurę zgłaszania kandydatów Sejmowi oraz sposób ustalenia spełniania przez kandydata jedynego konstytucyjnego wymogu materialnego jakim jest „wyróżniająca wiedza prawnicza”.

            Projekt przyznaje prawo zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału posłom, sędziom SN, NSA, KRS, Krajowej Radzie Prokuratorów, samorządom adwokackim, radców prawnych i notariuszy, radom wydziałów prawa uczelni, radzie naukowej INP PAN i Komisji Prawnej Polskiej Akademii Umiejętności.

Takie rozwiązanie nie jest zgodne z demokratycznymi standardami.

Sędziowie TK mogą odbierać moc prawną aktom prawnym; też uchwalonym przez Sejm ustawom. Tej potężnej kompetencji musi odpowiadać legitymacja demokratyczna podmiotów zgłaszających kandydatów na tych sędziów. Wymóg ten spełniają tylko grupy posłów. Wszystkie pozostałe wymienione w projekcie środowiska i podmioty warunku posiadania mandatu demokratycznych wyborów powszechnych lub lokalnych nie spełniają. Podmioty te reprezentują interesy środowiskowe wybranych dowolnie przez autorów projektu grup prawników i różnych prawniczych lobby oraz ich organów kierowniczych.

            W logice demokracji, uprawnionym do przedstawienia kandydatów na stanowisko sędziego TK może być albo grupa obywateli albo grupa osób mających mandat pochodzący z demokratycznych wyborów. Np. grupa 500 obywateli z czynnym prawem wyborczym do sejmu lub grupa np. 20 lub 50 osób mających mandat posła, senatora lub radnego.

Zgłaszany zaś kandydat do TK powinien, zgodnie z brzmieniem Konstytucji, spełniać w zasadzie tylko jeden wymóg: posiadać „wyróżniającą wiedzę prawniczą”. Czyli ukończone wyższe magisterskie studia prawnicze oraz mieć udokumentowaną „wyróżniającą wiedzę prawniczą”.

Projekt Trybunału nie odnosi się jednak w ogóle do tego jedynego konstytucyjnego kryterium; nie określa jak, w jakiej procedurze kandydat na sędziego TK miałby udokumentować czy też wykazać swą „wyróżniającą wiedzę”. A przecież, zgodnie z Konstytucją, dopiero spełnienie tego, i tylko tego warunku uprawnia do ubiegania się o kandydowanie. Projekt w ogóle pomija ten problem, sugerując niejako, że to ranga gremiów, które miałyby przedstawić kandydata (rady wydziałów, instytut PAN, PAU, KRS itp.) są wystarczającą rekomendacją i potwierdzeniem wiedzy kandydata do Trybunału.

Jednak procedura zaprezentowania, udokumentowania, potwierdzenia „wyróżniającej wiedzy prawniczej” kandydata do TK powinna być jednym z ważniejszych elementów projektowanej ustawy. Projekt powinien wiec określać kto może wiedzę kandydata ocenić, w jakiej formie, jakie elementy winny być tu brane pod uwagę, w jakiej procedurze itp.

Dotychczasowy brak jakiejkolwiek regulacji ustawowej konstytucyjnego wymogu stawianego kandydatom sprawia, iż oceny kandydatów do TK dokonują uzurpatorsko dość ograniczone niekiedy nieuprawnione środowiska, np. pani Siedlecka z Gazety Wyborczej, p. A. Bodnar z jakiejś fundacji, różne tzw. obywatelskie stowarzyszenia samozwańczo uprawniające się do decydowania który z kandydatów „nadaje się” na sędziego TK i jakie powinien spełniać warunki (oczywiście warunki – najczęściej ideologiczne – stawiane przez te różne organizacje).

Różni, przypadkowi przedstawiciele tych przypadkowych stowarzyszeń i podmiotów są bezprawnie, pozaustawowo dopuszczani przez sejmowe komisje do „przesłuchiwania” kandydatów, którym następnie z reguły organizują tzw. czarny PR w mediach. Są to praktyki niemające oparcia również w dotychczasowej ustawie o TK. Co więcej, dopuszczane pozaprawne różne „obywatelskie organizacje”, z reguły znane tylko osobom wtajemniczonym, zwykle odpytują kandydatów z ich światopoglądu i poglądów politycznych, co także pozostaje w sprzeczności z art. 53 ust. 7 konstytucji, zakazującym tego rodzaju praktyk. („Nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawniania swego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania”).

            Jeszcze raz podkreślę, że projekt ustawy o TK tego istotnego elementu procedury powoływania sędziów nawet nie dotknął a zwrot „wyróżniającej wiedzy” pojawia się tylko jeden raz przy innej okazji. Oznacza to de facto akceptację dotychczasowych pozaprawnych praktyk z udziałem środowisk uprzywilejowanych uznaniowo w Sejmie.

            W tym miejscu można by więc zaproponować by udokumentowanie czy też potwierdzenie „wyróżniającej wiedzy prawniczej” kandydata polegało na jego zobowiązaniu do przedstawienia Sejmowi 2-3 niezależnych, odpowiednich opinii sporządzanych przez osoby mające tytuł naukowy profesora nauk prawnych lub będącą sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie czynnym lub spoczynku, na temat wiedzy kandydata. Co do tych osób można bowiem przyjąć domniemanie, iż one same posiadają wiedzę prawniczą wyróżniającą. Opinia winna być szczegółowo umotywowana merytorycznie, kończąca się stwierdzeniem, że kandydat „wyróżniającą się wiedzę prawniczą”, niezbędną do sprawowania funkcji sędziego TK posiada.

             W odróżnieniu więc od niedemokratycznych i niekonstytucyjnych propozycji projektu sędziów TK, należy – co do wymogów kandydowania i powoływania na stanowisko w Trybunale – zaproponować, by zgodnie z Konstytucją, kandydat posiadał wyższe co najmniej magisterskie wykształcenie prawnicze i „wyróżniającą wiedzę prawniczą” potwierdzoną dwoma lub trzema opiniami osób o których wyżej wspomniałam, oraz aby został zgłoszony przez osoby posiadające mandat demokratycznych wyborów (powszechnych lub lokalnych) – zob. uwagi wyżej. W tej koncepcji wszelkie inne podmioty, tj. rady wydziałów, komitety itp. wyselekcjonowane uznaniowo podmioty i lobbies interesów środowiskowych byłoby zbędne jako nieposiadające demokratycznej legitymacji. W tej propozycji nie byłyby też potrzebne żadne szersze lub węższe wyliczenia zawodów prawniczych, gdyż Konstytucja takich kryteriów zawodowych – poza wyższym wykształceniem prawniczym wynikającym z „wyróżniającej wiedzy prawniczej” nie przewiduje. Złożony zaś do Sejmu projekt ogranicza bierne prawo wyborcze do TK różnym grupom prawników, którzy wskazanego w projekcie zawodu nie wykonują lecz inny, który także wymaga dużej prawniczej wiedzy, np. redaktorzy/autorzy prawnych czasopism naukowych, emerytowani profesorowie czy doktorzy habilitowani itp. Projekt sędziów TK ogranicza też bierne prawo kandydowania osobom z wyższym wykształceniem prawniczym „wyróżniającym się wiedzą prawniczą”, którzy (na swe nieszczęście z punktu widzenia projektu) wykonują lub wykonywali niedawno funkcje posła lub senatora. Projekt dyskryminuje więc niektórych prawników za to, że mogą poszerzyć swe doświadczenie prawnicze o praktykę parlamentarną związaną z procedurami tworzenia prawa, która tylko przecież podnosi „wartość” sędziego TK o tego rodzaju wiedzę. Zresztą, problem orzekania w sprawie ustawy za którą sędzia TK głosował jako poseł jest tylko teoretyczny, gdyż w praktyce były to pojedyncze przypadki lub w ogóle się nie pojawiły jako przeszkoda w orzekaniu. A nawet gdyby się pojawiły to wystarczającym rozwiązaniem jest procedura wyłączenia sędziego, który byłby autorem analizowanego przez TK projektu lub jego sprawozdawcą.

            Zgłoszony w projekcie postulat 4-letniej kwarantanny dla posłów–prawników, ewentualnych kandydatów do TK jest sprzeczny z przepisami Konstytucji o TK oraz narusza ich bierne prawo wyboru do Trybunału, będąc rodzajem niezrozumiałej szykany ze strony aktualnych sędziów wobec doświadczonych prawników znających dodatkowo mechanizmy stanowienia prawa.

            Projekt także sprzecznie z postanowieniami Konstytucji, wprowadza inne jeszcze, nieprzewidziane w niej ograniczenia, które zezwalają na kandydowanie do TK tylko tym profesorom i doktorom habilitowanym, którzy są aktualnie zatrudnieni w uczelni lub jednostce naukowej. Ograniczenie to oczywiście dyskryminuje prawników o wyróżniającej wiedzy prawniczej, będących już na emeryturze lub tych którzy nie są aktualnie zatrudnieni na uczelni lub jednostce badawczej, czym narusza art. 32 Ustawy Zasadniczej. Projekt dyskryminuje bowiem osoby spełniające wymogi konstytucyjne ze względu na miejsce zatrudnienia w określonej jednostce; dyskryminuje i karze za sprawowanie mandatu parlamentarzysty, zachęca do manipulacji miejscem, faktem i charakterem zatrudnienia, np. w celu utrudnienia lub uniemożliwienia kandydowania prawnikowi o wybitnej wiedzy. Kryteria, którymi posługuje się projekt wobec kandydatów do TK pozostają bez związku z jedynym konstytucyjnym wymogiem „wyróżniającej wiedzy prawniczej”.

            W świetle antyposelskiego projektu sędziów TK, sędzią Trybunału łatwo może zostać notariusz czy adwokat, który w całym swym życiu przepracował tylko 10 lat w swej kancelarii zajmując się pisaniem testamentów, rozwodami i kradzieżami, nie mając specjalnego kontaktu ze sprawami konstytucyjnymi z zakresu kompetencji TK, zaś zasadnicze przeszkody projekt stawia wysoko kwalifikowanym prawnikom-posłom.

            Projekt uprzywilejowuje jednocześnie grupy prawników słabo związane z zagadnieniami konstytucyjnymi, tj. notariuszy, adwokatów, prokuratorów, urzędników wymagając od nich w istocie tylko wykazania się 10-letnią pracą w kancelariach i urzędach, choćby w czasach PRL-u. Projekt zezwala też środowiskom niemającym mandatu demokratycznych wyborów manipulować kandydatami, dając większe szanse osobom z tzw. dobrymi układami.

             Drugim fundamentalnym dla funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, jest problem, którego projekt sędziowski nie uregulował zgodnie z Konstytucją, lecz podtrzymywał wadliwą praktykę wprowadzoną obecnie obowiązującą ustawą. Chodzi o sposób głosowania w Trybunale, tj. przyjmowania orzeczeń co do istoty sprawy (rozstrzygających sprawę merytorycznie), który – jak pokazały dotychczasowe doświadczenia pozwala na – zaprzeczające standardom demokracji, powadze i roli Sejmu – przyjmowanie przez TK orzeczeń co do istoty w sprawach o konstytucyjnej randze przez 3 czy 5 osobowe składy lub nawet konstytucyjną mniejszością głosów.

Konstytucja w art. 194 określa, iż „TK składa się z 15 sędziów” oraz w art. 190 ust. 5, iż „orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów.” Oznacza to, że zgodnie z Konstytucją, która nie przewiduje tu żadnych wyjątków, orzeczenia Trybunału co do meritum, w każdej sprawie należącej do jego kompetencji muszą zapaść większością głosów pełnego składu (po ewentualnym odliczeniu sędziów chorych lub podlegających wyłączeniu obligatoryjnie lub fakultatywnie). Taki sposób głosowania nakazuje wyraźnie Konstytucja, stojąc na stanowisku że chodzi przecież o przełamywanie woli Sejmu i innych uprawnionych do stanowienia prawa podmiotów. Chodzi o przełamanie woli Suwerena i w żadnym razie nie wolno tego robić Trybunałowi np. 1-2 głosami w 5-osobowym składzie. Konstytucyjnie określany sposób głosowania w TK oznacza, że żadna ustawa, ani obecna (choć to czyni) ani żadna projektowana, nie może ustalać innych quorum i większości dla rozstrzygnięć. A taką niekonstytucyjną praktykę podtrzymuje omawiany projekt w art. 47, dopuszczając prawo orzekania co do istoty także składom już nawet 3- czy 5-osobowym, w sprawach zastrzeżonych przecież konstytucyjnie i wyraźnie dla „Trybunału Konstytucyjnego w składzie 15 sędziów”, który „podejmuje orzeczenia większością [tj. 8] głosów”.

            W miejsce naruszającego Konstytucję art. 47 projektu należy zaproponować brzmienie z Konstytucją zgodne. Np:

  1. Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie.
  1. Orzeczenia co do istoty sprawy zapadają, jeśli w rozpoznaniu sprawy udział wzięło co najmniej 9 sędziów, z których co najmniej 8 głosowało za orzeczeniem.
  2. Stosunek głosów podaje się do wiadomości publicznej.

Trzeba tu dla wyjaśnienia dodać, że w sprawach o charakterze tylko proceduralnym, niekończących się orzeczeniem co do istoty, mogą być przewidziane w ustawie inne niż wyżej wskazane składy orzekające.

            Na ewentualne głosy, iż działanie TK w pełnym, konstytucyjnym składzie utrudni, spowolni prace TK i tak mającego duże zaległości, można odpowiedzieć, iż ustawa winna odpowiednio, odważnie i jasno, ze względu na charakter spraw i ich rangę oraz skutki zakazać sędziom łączenia funkcji sędziego TK z innymi zajęciami, też uniwersyteckimi. Np. w Niemczech, sędziowie FTK obowiązkowo zawieszają wszystkie swe inne zajęcia na czas wykonywania funkcji sędziego Trybunału. W Polsce zaś, mimo wielu spraw wpływających do TK, dużych zaległości i nawet kilkuletnich niekiedy okresów oczekiwania na rozpoznanie sprawy, sędziowie łączą orzekanie z niejednokrotnie równoległym pełnym etatem uczelnianym. W tej sytuacji nie budzi zdziwienia, że podczas gdy NSA załatwia rocznie około 17 000 spraw, w tym sprawy merytoryczne i proceduralne, to TK wydał tylko 67 wyroków. Sędziowie TK otrzymując bardzo duże wynagrodzenie winni – jak się zdaje – cały swój czas w Trybunale poświęcić na orzekanie i przygotowywanie się do niego, a nie na dorabianie. Ustawa winna zobowiązać sędziów do dokonania wyboru: orzekanie lub zajęcia własne.

             Reasumując, z powodów o których wyżej wspomniano, tj. niezgodności wielu podstawowych dla TK rozwiązań projektu z Konstytucją, projekt sędziów Trybunału wymaga gruntownej zmiany w celu doprowadzenia jego postanowień do zgodności z wyraźnymi przepisami Konstytucji RP i zgodności ze standardami demokratycznymi.

Na marginesie, trzeba mocno podkreślić, iż nie jest profesjonalnym ani etycznym działaniem sędziów TK przygotowywanie nowej regulacji dla siebie samych, w tajemnicy, bez żadnych konsultacji z odpowiednimi środowiskami. Projekt i sposób jego przygotowania dowodzi nadużycia przez aktualny skład sędziowski Trybunału swej pozycji i rangi w państwie w wąskim interesie grupowym tych sędziów.

Trybunał Konstytucyjny organ o wyjątkowych, silnych kompetencjach, m.in. do przełamywania woli najwyższego organu państwowego – Sejmu, nie powinien mieć głosu decydującego przy opracowywaniu projektu ustawy o TK. Co więcej, projekt taki powinien powstać w Sejmie, i winien być efektem ponadpartyjnego kompromisu. Projekt ustawy o TK winien być wcześniej konsultowany z różnymi środowiskami. W mojej ocenie, sędziowie TK winni nawet „trzymać się z daleka” od tego projektu (poza ewentualnymi konsultacjami), gdyż w wypadku zaskarżenia o niekonstytucyjność przepisów uchwalonej ustawy sędziowie TK orzekając w tej sprawie staliby się sędziami we własnej sprawie, i właściwie, standardowo winni byliby się wszyscy wyłączyć. Czy w obecnej sytuacji, gdy projekt napisali sobie sami sędziowie, w tajemnicy, z punktu widzenia własnych interesów – będą bezstronnie, krytycznie oceniać własne pomysły? Jestem pewna, że nie. Tym bardziej więc, wobec tego, iż projekt nowej ustawy o TK obarczony jest tego rodzaju „grzechem pierworodnym”, który rzutuje negatywnie na charakter i obiektywizm całej propozycji należy prace nad ustawą o TK rozpocząć od nowa, w Sejmie, przy czym udział samego Trybunału w tych pracach winien być z oczywistych względów ograniczony do niezbędnych konsultacji.

  

Krystyna Pawłowicz